จำได้ว่าก่อนปี 2545 ข้อถกเถียงว่าสังคมไทยพร้อมที่จะมีการประกันการว่างงานแล้วหรือไม่ เป็นข้อถกเถียงที่มีแต่ละฝ่ายยืนอยู่คนละมุม ฝ่ายหนึ่งคือนายจ้าง อีกฝ่ายคือผู้ใช้แรงงาน
       
        จำได้อีกว่า ถัดจากนั้นไม่นาน ในปี 2546 ข้อถกเถียงว่าสังคมไทยพร้อมที่จะมีการประกันการว่างงานก็เป็นอันยุติ มีข้อถกเถียงใหม่ขึ้นแทน คราวนี้เกี่ยวกับอัตราการจ่ายเงินประโยชน์ทดแทนจากการว่างงาน ว่าควรจะเท่าไร และควรจะจ่ายใครบ้าง โดยความต้องการสูงสุดของฝ่ายแรงงานนั้นคือ ควรจะจ่ายทั้งกรณีถูกไล่ออกจากงานหรือว่างงานโดย ‘ไม่สมัครใจ’ และกรณีการลาออกจากงานเอง หรือการว่างงานโดย ‘สมัครใจ’ เหตุผลขณะนั้นก็คือ มีแรงงานจำนวนมากที่ถูกบังคับให้เซ็นลาออกโดยสมัครใจ เพื่อนายจ้างจะหลีกเลี่ยงการจ่ายเงินเดือนชดเชยการให้ออกจากงาน
       
        ในที่สุดฝ่ายลูกจ้างเป็นผู้ชนะ และทำให้ประโยชน์ทดแทนสำหรับผู้ว่างงานออกมาอย่างที่มีใช้อยู่ทุกวันนี้ นั่นคือ ผู้ประกันตนที่จ่ายเงินสมทบมาแล้ว 6 เดือนภายใน 15 เดือนก่อนการว่างงาน หากว่างงานโดยสมัครใจ สามารถรับประโยชน์ทดแทนร้อยละ 30 ของค่าจ้างเฉลี่ย และเป็นเวลาไม่เกิน 90 วัน กรณีว่างงานโดยไม่สมัครใจ สามารถรับประโยชน์ทดแทนร้อยละ 50 ของค่าจ้างเฉลี่ย ในเวลาไม่เกิน 180 วัน ทั้งนี้อัตราเงินเดือนเฉลี่ยสูงสุดมีขีดขั้นไว้ว่าจะไม่เกิน 15,000 บาท ซึ่งหมายความว่า กรณีถูกไล่ออกจากงานหรือผู้จ้างงานปิดกิจการ จะได้รับประโยชน์ทดแทนไม่เกิน 7,500 บาท กรณีลาออกเอง หรือถูกบังคับให้ลาออก จะได้รับเงินไม่เกิน 4,500 บาทต่อเดือน
       
        ทั้งๆ ที่ก่อนหน้านี้คณะกรรมการประกันสังคมได้วางหลักการไว้แน่นหนาว่า จะไม่จ่ายให้กับกรณีลาออกโดยสมัครใจ ซึ่งเป็นหลักการที่ใช้กันทั่วโลก เพราะแม้ว่าการประกันการว่างงานจะเป็นหลักประกันที่ดีแก่ลูกจ้าง แต่การให้แบบไม่เลือกก็อาจจะสร้างปัญหาพฤติกรรมเบี่ยงเบนในทางไม่ดี จนทำให้แรงงานขาดแรงจูงใจในการพยายามรักษางานของตน (Moral Hazard) และปัญหาให้ประโยชน์แก่คนขี้เกียจ (Adverse Selection) ขึ้นได้เหมือนกัน และเพื่อพิสูจน์เรื่องนี้ ลองมาดูตัวเลขหน่อยเป็นไร
       
        นับตั้งแต่เริ่มจ่ายประโยชน์ทดแทนในเดือนกรกฎาคม 2547 จนถึงเดือนธันวาคม 2548 มีจำนวนผู้ขึ้นทะเบียนขอรับประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานทั้งประเทศถึง 174,165 ราย ที่น่าตกใจก็คือ ในจำนวนนี้เป็นผู้ประกันตนที่ออกจากงานโดยสมัครใจ (ลาออก) ถึงร้อยละ 71.9 และเป็นผู้ประกันตนที่ออกจากงานโดยไม่สมัครใจ (ถูกเลิกจ้าง) เพียงร้อยละ 28.1 ของผู้ว่างงานที่ขอรับประโยชน์ทดแทนทั้งหมด ทำให้ต้องเงินจ่ายประโยชน์ทดแทนเพิ่มเป็น 817 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 9.79 ของเงินสมทบกรณีว่างงานที่เก็บได้ในปี 2548 หรือ 8,342 ล้านบาท
       
        นี่เป็นตัวเลขที่น่าตกใจไม่น้อย เพราะแม้ว่าจะมีผู้ที่ถูกบังคับให้ลาออกจากงานโดยสมัครใจเพื่อหลักเลี่ยงการจ่ายค่าชดเชยเลิกจ้างอยู่บ้างจริงๆ หรือด้วยเหตุผลใดก็ตามที แต่ตัวเลขก็ไม่น่าจะมีขนาดใหญ่โตถึงขนาดร้อยละ 72 เช่นนี้
       
        หรือสมมติว่าอาจจะมีเพียงร้อยละ 1 ไม่เกินร้อยละ 5 แทนที่จะต้องจัดการกับการกลั่นแกล้งหรือสร้างกลไกลงโทษที่หนักแก่นายจ้าง แต่กลับนำกองทุนประกันสังคมไปจ่ายให้กับการลาออกจากงานโดยสมัครใจไม่ว่าจะกรณีใดๆ แบบเหมารวมทั้งหมด เพียงเพื่อสร้างหลักประกันให้กับแรงงานที่ถูกบังคับกลั่นแกล้งให้ลาออก ซึ่งนับว่าเป็นการลงทุนที่สูงมาก และจะส่งผลต่อเงินกองทุนที่ควรจะได้รับการใช้เพื่อประกันการว่างงานจากการไม่สมัครใจหรือถูกเลิกจ้างอย่างที่ควรจะเป็น
       
        ความน่าสนใจก็คือ อะไรจึงทำให้คณะกรรมการประกันสังคมซึ่งเป็นคณะกรรมการไตรภาคี ระหว่างนายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐ ยอมเปลี่ยนแปลงหลักการนี้ไป จนยอมรับให้กับการจ่ายเงินทดแทนให้กับคนที่ลาออกจากงานโดยสมัครใจเองไปได้
       
        แน่นอน การอธิบายง่ายที่สุดก็คือ เพราะรัฐบาลในสมัยนั้น ซึ่งก็คือสมัย พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกฯ มีนโยบายเอาใจคนรากหญ้า แต่ทำไมคณะกรรมการที่มาจากไตรภาคีจึงยอมรับนโยบายรัฐเอาง่ายๆ
       
        การศึกษาที่ปรากฏในรายงาน ‘นโยบายการประกันการว่างงานกับผลกระทบต่อสวัสดิการของคนไทย’ ซึ่งจัดทำโดย วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ และคณะนักวิจัย ในนามของมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) วิเคราะห์ถึงเหตุของเรื่องนี้ว่า แท้จริงแล้วเกิดขึ้นจากความต้องการให้โครงการประกันการว่างงานรีบเร่งประกาศใช้ แต่ติดปัญหาเทคนิคข้อกฎหมาย อันเนื่องมาจาก นิยามของคำว่า ‘การว่างงาน’ ใน พ.ร.บ.ประกันสังคมนั้น ไม่ได้แยกแยะว่า จะหมายถึงคนที่ว่างงานโดยสมัครใจหรือไม่สมัครใจเป็นการเฉพาะ
       
        นั่นหมายความว่า หากจะยังคงยืนยันหลักการจ่ายประโยชน์ทดแทนให้กับการว่างงานโดยไม่สมัครใจเท่านั้นต่อไป ก็จะต้องแก้ไข พ.ร.บ. ซึ่งทำให้การประกาศใช้การประกันการว่างงานต้องเลื่อนออกไปอีกนานอย่างน้อยเป็นปีๆ (อย่าลืมว่า การเลือกตั้งทั่วไปจะเกิดขึ้นในตอนต้นปี 2548) ซึ่งแน่นอน ไม่น่ายินดีทั้งฝ่ายลูกจ้าง และฝ่ายรัฐที่จำต้องคำนึงเลย
       
        ทางเลือกในขณะนั้นก็คือ การยอมให้ประโยชน์ทดแทนแก่การว่างงาน ไม่ว่าจะโดยสมัครใจหรือไม่ก็ตามไปก่อน ซึ่งสมประโยชน์ทั้งฝ่ายลูกจ้างและรัฐที่จะได้ใช้หลักประกันการว่างงานเสียที หลังจากนั้นจึงเหลือข้อถกเถียงเรื่องอัตราที่จะให้ ซึ่งที่สุดก็ตัดสินใจที่จะให้กับผู้สมัครใจว่างงานที่ร้อยละ 30 เป็นเวลา 90 วัน ซึ่งจากตัวเลขของผู้สมัครใจว่างงานที่รายงานตัวขอรับประโยชน์ทดแทนที่สูงถึงร้อยละ 72 ข้างต้น ก็น่าจะฟ้องแล้วว่า เป็นตัวเลขที่จูงใจพอสมควรทีเดียว
       
        แน่ละ ในที่สุดอาจจำเป็นต้องไปจัดการยกเลิกการจ่ายเงินทดแทนให้กับผู้สมัครใจลาออก หรือลดจำนวนเงินทดแทนลง และอาจจะไปเพิ่มประโยชน์ทดแทนกับแรงงานอายุมากที่หางานได้ยากแทน แต่นั่นไม่ใช่ประเด็นสำหรับข้อเขียนชิ้นนี้ เพราะความน่ากลัวและความเสี่ยงของกองทุนขนาดมหึมาสามแสนกว่าล้านนั้น ไม่ใช่เรื่องการประกันการว่างงานแบบทุกกรณีเช่นนี้เท่านั้น
       
        รายงานการศึกษาของทีดีอาร์ไอ ชี้ว่า ความน่ากลัวที่สุดที่ทำให้กองทุนประกันสังคมต้องเป็นเสมือนภูมิคุ้มกับบกพร่องก็เพราะว่า กองทุนขนาดมหึมาสามแสนล้านนี้ ถูกชี้เป็นชี้ตายการใช้เงินอยู่กับสามฝ่าย ซึ่งแนวโน้มที่ฝ่ายรัฐ ลูกจ้าง จะใช้กองทุนประกันสังคมเป็นแหล่งทรัพยากรในการสร้างความนิยมทางการเมือง และปล่อยให้ผู้เสียภาษีในอนาคตเป็นผู้แบกต้นทุน เป็นเรื่องที่แทบจะเป็นธรรมดาหรือหลีกเลี่ยงไม่ได้ ขณะที่ฝ่ายตัวแทนธุรกิจเองก็ไม่เดือดร้อนจนต้องคัดค้านอะไร ขอเพียงแต่ไม่ต้องจ่ายเงินสมทบเพิ่ม
       
        รายงานของทีดีอาร์ไอ บอกด้วยว่า นั่นเป็นเพราะคณะกรรมการประกันสังคมไม่เป็นอิสระทางการเมือง หรือมีก็อยู่ในระดับต่ำมาก ดังจะเห็นได้จากการที่ พ.ร.บ. ประกันสังคม มาตรา 8 ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานเป็นผู้แต่งตั้งผู้แทนของฝ่ายนายจ้างและลูกจ้าง รวมทั้งที่ปรึกษา แม้จะกำหนดให้มีตัวแทนของภาครัฐมาจากข้าราชการประจำ 5 คน และให้ข้าราชการประจำเป็นประธานคณะกรรมการประกันสังคมก็ตาม
       
        นี่ไม่ใช่เรื่อง ‘ระบอบทักษิณ’ หรือเพราะมีนักการเมืองไม่ดีมาแทรกแซงการบริหารกองทุนประกันสังคม เพราะไม่ว่าจะยุคใดสมัยใด มีเจตนาที่ดีหรือไม่ดี หรือมีที่มามาจากไหน หากสามารถฉวยประโยชน์จากกองทุนมหึมานี้ได้มีหรือที่จะรีรอ
       
        ในยามที่ฝ่ายการเมืองอ่อนเปลี้ยเพลียแรงหรือมีอำนาจจำกัดเช่นยามนี้ นี่เป็นอีกเรื่องหนึ่งแล้ว ที่สาธารณะจะต้องขับเคลื่อนนโยบายให้ประกันสังคมเป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมือง และทำให้การบริหารจัดการกองทุนประกันสังคมปลอดพ้นจากการเมืองเสียที เพื่อสร้างให้เกิดโครงสร้างกองทุนประกันสังคมที่สร้างความยั่งยืนแท้จริง
       
       แผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

แหล่งข่าว : หนังสือพิมพ์ผู้จัดการ